Telecomunicaciones: ni ilusos ni desilusionados
Noto a mucha gente muy entusiasmada con la propuesta de Reforma
Constitucional en materia de Telecomunicaciones que se dio a conocer
hace pocos días. La Diputada Purificación Carpinteyro, por ejemplo,
incluso ha llegado a equiparar la reforma con la caída de Muro de Berlín y con la Independencia de México. El Senador Corral dice que ésta es
“la verdadera reforma política que México ha esperado por largo
tiempo”. La reforma no es mala, pero tampoco hay que exagerar. Aquí,
como en tantas otras cosas, se aplica la máxima atribuida a Manuel Gómez
Morín: “Que no haya ilusos, para que no haya desilusionados”. Veamos
algunos puntos relacionados con esta propuesta de reforma.
1. La Reforma no es mala, pero tampoco es una panacea
La reforma propuesta no es mala. De hecho, tiene varios de los
elementos que muchos analistas habíamos descrito que debería contener
una reforma en el sector: apertura en todos los mercados, incentivos a
la convergencia, fomento de la competencia, etc. Véase, por ejemplo, esto que escribí en 2009
en donde planteé algunas de las características deseables que, en mi
opinión, debería tener una reforma (aunque de carácter subóptimo) en el
sector. A pesar de que la reforma propuesta vaya en esta dirección, he leído varios análisis en donde claramente se exageran los beneficios de la reforma ya
sea en materia de competencia, de precios, de contenidos, de inversión
y/o de crecimiento económico. Creo que, desafortunadamente, nada de esto
verá en el corto y quizá ni siquiera en el mediano plazo, por algunas
de las razones que mencionaré a continuación.
2. Un mayor número de competidores es deseable, pero no es “la” solución
Los mercados de telecomunicaciones, en especial el de la televisión y
de la telefonía, son mercados que por sus características técnicas
(economías de escala y/o de red) tienden en forma natural a estar
altamente concentrados. Por ello, en este tipo de mercados el fomento a
la competencia enfrenta límites muy serios. No se puede crear fácilmente
competencia simplemente a través del otorgamiento de mayores
concesiones. Esto puede aumentar el número de competidores, pero
esto no necesariamente se traducirá en mejores condiciones de
competencia en el sector. Un ejemplo de lo que podría ocurrir en estos sectores es lo que ha pasado en el sector financiero.
Allí se pensaba que otorgando un mayor número de concesiones de bancos
se lograría una mayor competencia en el sistema bancario y una menor
concentración. La evidencia demuestra que esto no ha sido así. Es
cierto, ahora hay un mayor número de competidores (es decir, de bancos),
sin embargo, el mercado sigue estando altamente concentrado porque los
incumbentes (es decir, los bancos que ya existían antes de que se
otorgaran las nuevas concesiones) son muy grandes y poderosos, se
aprovechan de sus economías de escala y de red, y se benefician de una
regulación relativamente laxa que les favorece. Es por ello que no debe
exagerarse la importancia ni los potenciales efectos benéficos de que
haya un mayor número de competidores. Esto nos lleva al siguiente punto.
3. La clave está en la regulación
Por lo antes dicho, la clave para mejorar las condiciones de
competencia en un sector como el de las telecomunicaciones, al igual que
en el financiero, reside en la regulación. En ese sentido es de crucial
importancia entender cuál es el papel del órgano regulador en este
sector, así como el papel de las otras instancias que influyen en la
operación de las empresas del sector. Por ello, la primera pregunta
relevante que debe responderse es si es verdaderamente necesaria una
nueva instancia como el llamado Instituto Federal de Telecomunicaciones
(IFETEL) que se propone como sustituto de la Comisión Federal de
Telecomunicaciones (COFETEL). A mí no me parece claro que esto deba ser
así. ¿Cuál es la justificación para esta sustitución? ¿Por qué sería
mejor el nuevo órgano? Es cierto que, en el pasado, la COFETEL ha
respondido a los intereses de algunas empresas del sector. Sin embargo,
eso no parece ser el caso en estos momentos. De hecho, sería hasta cierto punto paradójico que ahora que finalmente la COFETEL ha empezado a actuar seriamente como órgano regulador y que ha adoptado medidas importantes en beneficio de los consumidores (como es el caso de las tarifas de interconexión) la pretendan desaparecer.
¿Qué pasará con todo el bagaje técnico que se ha acumulado en la
COFETEL? ¿Por qué se pretende empezar de cero en el nuevo órgano? ¿Por
qué no mejor reformar a la COFETEL, dotarla de autonomía y ampliar el
número de comisionados en lugar de desaparecerla?
Por otro lado, tampoco es claro que sea benéfico que el nuevo órgano
regulador también asuma las labores de promoción de competencia en el
sector. En el marco institucional actual, la labor de regulación del
sector y de promoción de la competencia recae en dos órganos distintos:
la COFETEL y la Comisión Federal de Competencia (COFECO). ¿Por qué se
cree que sería mejor que un solo órgano aglutine estas dos funciones? La
promoción de la competencia y el análisis de prácticas anticompetitivas
es un tema que requiere de una gran especialización. ¿Qué experiencia
en esta materia tendrían los comisionados del propuesto IFETEL? ¿Por qué
hacer del sector de telecomunicaciones un sector único con una
regulación de competencia distinta al del resto de la economía? ¿Por qué
no mejor se busca fortalecer a la COFECO en general, lo cual tendría
efectos benéficos para todos los sectores de la economía? En general, no
parece deseable concentrar en un solo ente el poder regulador y el
poder de promoción de la competencia de un sector en específico. Hacer
esto dotaría de un inmenso poder a los nuevos comisionados, pero por lo
mismo, incrementaría los incentivos de las empresas del sector para
buscar la captura de los reguladores. En cambio, mantener estas
funciones separadas sería deseable no sólo porque esto garantizaría una
cierta independencia de las decisiones en una u otra materia, sino
porque ayudaría a fomentar la especialización en estas dos importantes
áreas de la política pública.
Por supuesto, hay otros elementos relativos a la conformación y
funciones del IFETEL que deben ser revisados. Muy especialmente, lo
relacionado a la participación del Presidente, así sea mediante la
emisión de opiniones no vinculantes para el otorgamiento o revocación de
las concesiones (art. 28). Esto es claramente inadmisible y no debería
ser aprobado como parte de la Reforma por tratarse de una franca
violación a los principios de autonomía que se supone deben prevalecer
en un órgano de esta naturaleza.
4. Sobe los Agentes Económicos Preponderantes en el sector
La propuesta de reforma establece que el IFETEL deberá identificar en
un plazo de 180 días a los agentes económicos preponderantes en el
sector y que deberá establecer una regulación asimétrica en función de
ello. Para lograr lo anterior, se propone el establecimiento de un
criterio “objetivo” que establece que un agente económico será
considerado como preponderante si cuenta, de manera directa o indirecta,
con una participación superior al 50% del total nacional en la
prestación de servicios de radiodifusión o telecomunicaciones. Este
porcentaje será medido ya sea en número de usuarios, en tráfico de redes
o por la capacidad utilizada de las mismas.
Aunque a muchos les parezca razonable esta forma de definir a un
agente económico preponderante, en realidad no tiene mucho sentido desde
un punto de vista económico. Aunque el tamaño relativo de una empresa
en un sector puede ser relevante en la identificación de una empresa con
poder sustancial de mercado, nada indica que deba usarse un umbral
específico y único para identificar a una empresa como preponderante y,
por lo tanto, como sujeta a una regulación diferente al de las otras
empresas participantes en el mercado. Imagine, por ejemplo, un mercado
con 3 empresas: una con 50.1% del mercado, otra con 49.8% y una más con
0.1% del total. ¿Por qué tratar diferente a la primera que a la segunda?
La teoría económica ha demostrado que lo verdaderamente
relevante para promover la competencia no reside en la participación de
mercado de una empresa, sino en las prácticas de los participantes en el
sector. Así, es posible que 5 empresas, cada una con 20% del
mercado, incurran en prácticas anticompetitivas a través de esquemas de
colusión, mientras que un duopolio en el que cada una de las empresas
cuenta con 50% del mercado podría no estar actuando de manera
anticompetitiva. Por ello, una regulación basada en un umbral del 50%
de participación en el mercado es equívoca y podría incluso ser bastante
injusta.
En los hechos, el criterio de 50% para definir agentes económicos
preponderantes puede tener un trasfondo más político que técnico, ya que
parece tener un destinatario específico: las empresas de Carlos Slim.
Basta echar un vistazo a las cifras del sector para darse cuenta de que
la aplicación de este criterio únicamente afectará a las empresas de
Slim (ver cuadro anexo), mientras que Televisa podrá librarlo
fácilmente, sobre todo una vez que se otorguen las concesiones
correspondientes para las nuevas cadenas de televisión abierta. Lo
anterior es más evidente aún en la forma que se pretende aplicar la
condición de must carry/must offer. De acuerdo a ésta, la señal de los
canales de televisión abierta será gratuita para todos los oferentes de
televisión de paga, con excepción de aquellos que hayan sido
identificados como preponderantes en cualquier segmento de las
telecomunicaciones. Es evidente que el único perjudicado con este tipo
de excepción será nuevamente Carlos Slim, cuyas empresas serían las
únicas que deberían pagar por transmitir los contenidos de la televisión
abierta, con lo que se estaría protegiendo nuevamente a las empresas
televisoras que también participan en el mercado de televisión de paga y
se estaría impidiendo la libre competencia en este mercado. En ese
sentido, la propuesta de que un agente económico preponderante sea
tratado de manera asimétrica en este aspecto no favorece la competencia
en precios en el mercado de televisión de paga, sino que más bien la
obstaculiza, por lo que es algo que también debería ser eliminado de la
propuesta de reforma.
5. La economía política de la reforma
He escuchado a legos y expertos afirmar que esta propuesta de reforma
afecta a todos los monopolios de las telecomunicaciones por igual y que
beneficia fundamentalmente a los consumidores. Creo que muchos aún no
han entendido bien la reforma propuesta. Tal y como está, la reforma
beneficia fundamentalmente a las televisoras (en especial a Televisa) y
perjudica a América Móvil (Telmex-Telcel). Los supuestos beneficios a
los consumidores, sin embargo, terminarán dependiendo más de la
regulación que se imponga después de la reforma que de ésta, ya que lo
que se propone en la reforma en realidad no tendrá efectos en el corto
plazo para los consumidores. Como ya se dijo, es posible que haya más
oferentes, pero esto no garantizará por sí mismo ni mejores precios, ni
mejor calidad en el servicio, ni tampoco mejores contenidos (vean, a
manera de ejemplo, la programación de Cadena 3, una de las posibles
beneficiarias de las nuevas cadenas de televisión abierta).
En realidad, lo único cierto hasta ahora de la reforma es que
le ofrece a las televisoras la posibilidad de acceder a un nuevo,
jugoso y mucho más grande mercado que el de la televisión misma:
el mercado de telefonía e internet; al mismo tiempo que les ofrece una
cierta protección en el mercado de televisión de paga y les garantiza la
supervivencia de sus concesiones actuales de televisión abierta. Si, es
cierto, la reforma las enfrentará a una mayor competencia a través de
las nuevas cadenas nacionales, pero el efecto de eso es mínimo cuando se
le compara con los potenciales beneficios de acceso a los nuevos
mercados. El tamaño de los mercados de televisión de paga, telefonía e
internet son mucho más grandes que el de la televisión abierta, por lo
que estas empresas tienen mucho que ganar y poco que perder. En
contraste, las empresas de Carlos Slim están precisamente en la
situación opuesta. ¿Cuánto perderán? Esto depende en parte de si se
mantiene o no la definición de agente económico preponderante que se
plantea en esta reforma. Si se mantiene, los costos para estas empresas
podrían ser relativamente altos, ya que podrían obligarlo a separar y
partir a sus empresas de telefonía fija y móvil y a competir en la
televisión de paga en franca desventaja. Si no se mantiene la
definición, Slim podría perder parte de su segmento de mercado en
telefonía e internet, pero podría compensarlo parcialmente con lo que
pudiera obtener en la televisión abierta o de paga, así como en términos
del poder político que podría adquirir si él fuese uno de los
beneficiarios de las nuevas cadenas de televisión abierta. En resumen,
no es para nada evidente que la reforma afecte a todos los monopolios de
las telecomunicaciones, ni mucho menos que lo haga de la misma manera.
El otro gran ganador de la reforma, por cierto, es el
gobierno, quien podrá tener más instrumentos de control político y
administrativo sobre los participantes en el mercado, así como
una cierta preponderancia en la conformación de los nuevos órganos
reguladores propuestos y a través del otorgamiento de las nuevas
concesiones de televisión abierta. Esto último sin duda tendrá efectos
positivos para el gobierno en términos de voluntades y afinidades por
parte de los grupos económicos que eventualmente resulten beneficiados
en la asignación de las nuevas concesiones. Así, por ejemplo, no es
casual que ya se hable como potenciales beneficiarios de estas nuevas
concesiones a algunas empresas vinculadas a medios de comunicación que
hasta ahora han sido particularmente afines a la actual administración.
6. ¿Mejores contenidos? ¿Una BBC Mexicana?
Algunas de las mentes más brillantes de México han afirmado que la
reforma traerá consigo mejores contenidos en la televisión mexicana.
También los he oído decir que gracias a la Reforma tendremos una especie
de BBC o de PBS mexicana. Quisiera creerles, pero lo dudo. La razón es muy simple: el problema de los contenidos no es de oferta, sino de demanda.
Aunque no lo crean, en la televisión mexicana hay buenos contenidos.
Vean el Canal 11, el 22 o el canal de la UNAM, por ejemplo. Vean,
incluso, algunos programas de debate e informativos en la televisión
privada. No, el problema no es la falta de oferta de televisión de
calidad. El problema es que no hay suficiente demanda por este tipo de
televisión en México. Una mayor oferta de canales en la televisión puede
simplemente repetir lo que actualmente ocurre en la radio. Es decir, es
evidente que allí hay varios competidores y oferentes de servicios,
pero ¿cuántos de los radioescuchas están realmente dispuestos a
cambiarle de una cierta estación a las estaciones del IMER o de Radio
UNAM? ¿Cuánto han cambiado o mejorado los contenidos de las
radiodifusoras a partir de la existencia de estas otras radiodifusoras?
No lo sé de cierto, pero me atrevo a afirmar que muy poco. Con esto no
quiero decir que no sea deseable que haya una nueva cadena de televisión
pública, o que me opongo a que haya más y mejores programas de calidad o
con mejores contenidos. Es evidente que incluso el gusto por lo que se
considera como televisión de calidad es algo que se va formando, por lo
que una mayor oferta puede ser deseable bajo cualquier circunstancia. Lo
único que quiero decir con esto es que no nos ilusionemos, que no
creamos que los nuevos canales mejorarán la oferta de contenidos como
por arte de magia o, en su caso, que los nuevos contenidos atraerán
inmediatamente a nuevos televidentes. No, eso no pasará. O no al menos
en el corto o mediano plazo. Eso tomará mucho tiempo. Así como la
mayoría de los radioescuchas no ha abandonado estaciones como “La Z” por
“Opus 94”, así tampoco deberíamos esperar que la gente abandone las
telenovelas por algún documental o alguna serie que transmita la nueva
cadena pública. Una vez más, que no haya ilusos para que no haya
desilusionados.
——-
En resumen, los grandes ganadores de esta reforma son las televisoras.
Algunos miembros del Pacto por México, principalmente los líderes
perredistas, han insinuado que quienes se opongan a la reforma se
estarán aliando con los monopolios de las telecomunicaciones. También
han dicho que quien vote en contra de la reforma es porque sin duda
forma parte de la llamada “telebancada”. Se equivocan. Es justo al
revés. Votar por la reforma tal y como está si revelaría una cierta
simpatía con los intereses de las televisoras y con un trato asimétrico
favorable a empresas con un evidente poder de mercado. La
búsqueda del interés público pasa no sólo por aprobar esta reforma, sino
que también pasa por revisarla, discutirla y corregirla. En
particular, es necesario fortalecer y no eliminar a la COFETEL, es
conveniente mantener la separación entre órganos reguladores y de
competencia, es necesario eliminar el criterio (aparentemente objetivo)
de agente preponderante en el mercado que conlleva nombre y apellido, es
necesario eliminar las propuestas de regulación asimétrica que
pretenden favorecer a unos a expensas de competidores y consumidores y,
finalmente, es necesario impedir la intervención del Ejecutivo en el
otorgamiento y revocación de las concesiones de telecomunicaciones.
Hacerlo de otra manera podría ayudar a algunas empresas, pero no
necesariamente redundará en beneficio de los consumidores. Ya veremos
qué es lo que verdaderamente les interesa a nuestros legisladores.
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